La consulta sindical de las reestructuraciones - Circular 100-09-2015

Tal vez una de las circulares con mayor importancia que se han conseguido dentro del proceso de negociación colectiva del año 2015 con el gobierno nacional en Colombia, es la relacionada con la estructura de las entidades.

La Circular 100-09-2015 publicada el 31 de agosto de 2015, dirigida a los representantes legales de las entidades y organismos de la rama ejecutiva en los órdenes nacional y territorial, y cuyo asunto señala "modificación de la estructura interna y planta de personal de entidades públicas", es sin dudarlo una de las más importantes de las logradas como fruto del proceso de negociación con el gobierno nacional. Su importancia radica en su alcance, que no es otro que el lograr que en Colombia se practique el derecho de consulta a las organizaciones sindicales respecto de los procesos que particularmente en la administración pública, impliquen algún grado de afectación de los trabajadores.

Al respecto, valga anotar que tal derecho, es un desarrollo no solo de la negociación colectiva nacional, sino también de nuestra Constitución Política de Colombia. Veamos:

En relación con el artículo 1 de la Constitución Política de Colombia 1, dicha norma establece como fundamento el respeto de la dignidad humana, el trabajo y la prevalencia del interés general entre otros aspectos, lo cual guarda armonía con la circular, en tanto con ella se hace valer el derecho al trabajo, como parte del interés general y por ende se hace también prevalecer el interés general del que tales derechos son integrantes.

En cuanto al artículo 2 de la Carta Magna 2, el mismo contempla la expresión “facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación” que significa ni más ni menos que pese al derecho del estado de ejercer sus atribuciones, ni aún el Estado tiene un derecho absoluto, sino que en determinadas circunstancias y para determinadas situaciones, el Estado debe asegurarse de facilitar a los ciudadanos la participación en las determinaciones que pueden terminar afectándoles.

En el mismo cuerpo normativo constitucional, se señala en el artículo 4 3 que es la constitución la norma de normas. Pese a que la definición de constitución y los cuerpos normativos que tienen rango constitucional tienen varias teorías que van más allá de la mera carta del 91 y sus modificaciones, de manera no tan profunda, pero en todo caso valida frente a la valoración de la Circular, aspectos como la “imposibilidad” de negociar colectivamente la estructura del Estado consagrados en el Decreto 1092 de 2014, ceden frente a la consagración de la Circular que está, ella sí, en armonía con el artículo 2 de la Constitución Política.

De otra parte la constitución protege el derecho al trabajo 4, que resulta obviamente beneficiado de manera directa de la consulta en procura de acuerdos frente a las reformas administrativas que impliquen un rediseño institucional, cambio la estructura o las plantas de cargos o todos ellos, pues permite que se intente que tales procedimientos administrativos no sean una imposición desde la perspectiva monista del Estado todo poderoso, sino de la dualista perspectiva que se presume impera en los estados modernos de hoy. Así las cosas, la Circular resulta acorde también al artículo 25 constitucional.

Al hablar del derecho de asociación 5, íntimamente ligado al trabajo y al empleo, no puede entenderse el mismo por separado de los tres derechos que conforme al marco OIT lo integran, el derecho de sindicalizarse, el de negociar colectivamente y el de ejercitar la huelga. Pese a que el tercer componente aún no tiene desarrollo positivo, en esencia la Circular resulta concordante con el derecho de negociación de las condiciones de trabajo y la determinación de las condiciones de empleo en la administración pública, titulación contenida en el Convenio 151 de la OIT.

No puede entenderse el derecho de consulta, si tal consulta no permite hacer una valoración de los elementos constitucionales 6 relativos al trabajo. La consulta de que trata la Circular, en términos generales y sin limitarse sólo a ellos permite discutir sobre la igualdad de oportunidades para los trabajadores, la remuneración mínima vital y móvil, proporcional a la cantidad y calidad de trabajo; la estabilidad en el empleo; la irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en normas laborales; la facultad para transigir y conciliar sobre derechos inciertos y discutibles; la situación más favorable al trabajador en caso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formales de derecho; la primacía de la realidad sobre formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales; la garantía a la seguridad social, la capacitación, el adiestramiento y el descanso necesario; la protección especial a la mujer, a la maternidad y al trabajador menor de edad; en los términos de la Constitución Política, pero en todo caso, los sistemas de trabajo, los manuales de funciones, las plantas de cargos, y la estructura administrativa, entran en el marco de consulta en virtud de la propia Circular.

Al garantizarse constitucionalmente en Colombia el derecho de negociación colectiva 7 y hacer aplicable el deber del Estado de promover la concertación y los demás medios para la solución pacífica de los conflictos colectivos de trabajo, se integra de manera adecuada éste postulado en la Circular al contemplar que los aspectos que son atribuciones del Estado, deben ser ejercidos en armonía con los demás derechos constitucionales, entre ellos el derecho de consulta.

La Circular es a su vez, una manera en que los trabajadores participan de la gestión de las empresas como norma constitucional 8, para éste caso de las instituciones públicas, frente a las cuales se establece la posibilidad de contribuir a generar mejores condiciones de trabajo y de desarrollo de su gestión social.

De otra parte en el plano internacional, son varios los pronunciamientos de la OIT respecto al derecho de consulta de que trata la Circular, y que ilustran sobre cual es su alcance. Entre ellos pude citarse los pronunciamientos que a manera de recomendaciones ha adoptado la OIT en su Comité de Libertad Sindical y en su Consejo de Administración, y en particular el expresado en el Caso 2151 de Colombia 9 .

 

El texto de la circular lo encuentra en el enlace:

https://drive.google.com/open?id=0B_vnOr6rAwGpMkZRVlc1bmVxZGc

Su texto para copiar es el siguiente:

"CIRCULAR EXTERNA No. 100-09-2015 PARA: REPRESENTANTES LEGALES DE LAS ENTIDADES Y ORGANISMOS DE LA RAMA EJECUTIVA EN LOS ÓRDENES NACIONAL Y TERRITORIAL. ASUNTO: MODIFICACIÓN DE LA ESTRUCTURA INTERNA Y PLANTA DE PERSONAL DE ENTIDADES PÚBLICAS. FECHA: 31 DE AGOSTO DE 2015. Las entidades y organismos de la Rama Ejecutiva del Orden Nacional y Territorial que inicien procesos de rediseño institucional o modificación de la estructura interna y/o de reforma de planta de empleos, deberán garantizar en dicho proceso la participación efectiva de las organizaciones sindicales de la respectiva entidad, con el fin de escuchar sus inquietudes y sugerencias sobre el particular. Lo anterior, sin perjuicio de las facultades constitucionales y legales asignadas a las diferentes autoridades públicas para la adopción y expedición de los actos administrativos correspondientes. La presente Circular se expide como resultado del Acuerdo Único Nacional suscrito el 11 de mayo de 2015 entre el Gobierno Nacional y las organizaciones sindicales de empleados públicos. Cordialmente. LILIANA CABALLERO DURÁN Directora JFCA/CPHL"

1  ARTICULO   1. Colombia es un Estado social de derecho, organizado en forma de República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, democrática, participativa y pluralista, fundada en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia del interés general.

2 ARTICULO   2. Son fines esenciales del Estado: servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación; defender la independencia nacional, mantener la integridad territorial y asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo.

Las autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias, y demás derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares.

3 ARTICULO 4. La Constitución es norma de normas. En todo caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales.

4 ARTICULO 25. El trabajo es un derecho y una obligación social y goza, en todas sus modalidades, de la especial protección del Estado.

Toda persona tiene derecho a un trabajo en condiciones dignas y justas.

5 ARTICULO 39. Los trabajadores y empleadores tienen derecho a constituir sindicatos o asociaciones, sin intervención del Estado. Su reconocimiento jurídico se producirá con la simple inscripción del acta de constitución.

La estructura interna y el funcionamiento de los sindicatos y organizaciones sociales y gremiales se sujetarán al orden legal y a los principios democráticos.

La cancelación o la suspensión de la personería jurídica sólo procede por vía judicial.

Se reconoce a los representantes sindicales el fuero y las demás garantías necesarias para el cumplimiento de su gestión.

No gozan del derecho de asociación sindical los miembros de la Fuerza Pública.

6 ARTICULO 53. El Congreso expedirá el estatuto del trabajo. La ley correspondiente tendrá en cuenta por lo menos los siguientes principios mínimos fundamentales:

Igualdad de oportunidades para los trabajadores; remuneración mínima vital y móvil, proporcional a la cantidad y calidad de trabajo; estabilidad en el empleo; irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en normas laborales; facultades para transigir y conciliar sobre derechos inciertos y discutibles; situación más favorable al trabajador en caso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formales de derecho; primacía de la realidad sobre formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales; garantía a la seguridad social, la capacitación, el adiestramiento y el descanso necesario; protección especial a la mujer, a la maternidad y al trabajador menor de edad.

El estado garantiza el derecho al pago oportuno y al reajuste periódico de las pensiones legales.

Los convenios internacionales del trabajo debidamente ratificados, hacen parte de la legislación interna.

La ley, los contratos, los acuerdos y convenios de trabajo, no pueden menoscabar la libertad, la dignidad humana ni los derechos de los trabajadores.

7 ARTICULO 55. Se garantiza el derecho de negociación colectiva para regular las relaciones laborales, con las excepciones que señale la ley.

Es deber del Estado promover la concertación y los demás medios para la solución pacífica de los conflictos colectivos de trabajo.

8 ARTICULO 57. La ley podrá establecer los estímulos y los medios para que los trabajadores participen en la gestión de las empresas.

9 "Recomendaciones del Comité543. En vista de las conclusiones que preceden, el Comité invita al Consejo de Administración a que apruebe las recomendaciones siguientes:

(…) c) lamentando profundamente que en ciertos casos las autoridades no hayan consultado o intentado llegar a un acuerdo con las organizaciones sindicales, el Comité insta al Gobierno a que tome medidas para que en los procesos de reestructuración que se emprendan en el futuro se realicen las debidas consultas con las organizaciones sindicales correspondientes;"